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当世荆湖还远没有发展成后世远近闻名的鱼米之乡。

因洞庭湖、荆江、汉水每逢汛季常洪水泛滥，而各地民众自发组织建设的近水垸堤、垸寨，受限于钱粮、人力的匮乏，缺乏统一、周密的筹划，动辄毁于洪水。

荆湖各地的民众饱受水患之灾，粮棉桑麻种植以及工商等业发展也比江淮相差甚远。

相对而言，汉水以西的荆北四县，受水灾的威胁程度要比东岸的汉川、天门等县更为严峻。建继二年洞荆湖寇又渐成大患，一度摧糜荆江两岸，令荆北四县人口流失严重。

徐怀组建南蔡招讨司时,荆州治所在的江陵县以及监利、山阳、荆门三县，人口加起来仅二十三四万。

荆北四县饱受水患之苦，人口流失严重，但这同时也意味着可开发的耕地潜力极大，也有更大的潜力去容置招附饥民。

在洞荆联军接受招安之后，徐怀在江陵、山阳、江陵、监利四县之外，还新置章山、樊台两县（都巡检使）同属于荆州，总计逾六十万招附饥民都安置于此。

然而真正将逾六十万招附饥民安置下来，并为京襄所用，绝非简简单单的几道行政命令就能解决的。

在京襄正式成立之前,楚山先在鄂北斩获盘龙寨大捷，于千汊浦侨置南蔡县，大规模启动垸堤、垸寨建设；建继帝驾崩之后，于樊台设立南蔡招讨司，在彻底进剿洞荆联军之前，徐怀就在荆北着

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